Centrale Raad van Beroep, 25-05-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1210, 21/459 AKW

Appellant heeft op 7 mei 2019 kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd voor zijn kinderen [Naam kind 1] (geboren [geboortedatum kind 1] 2017) en [Naam kind 2] (geboren [geboortedatum kind 2] 2018). Beide kinderen wonen bij hun moeder in Marokko.

Bij besluit van 29 juli 2019 heeft de Svb de aanvraag voor kinderbijslag vanaf het tweede kwartaal van 2018 afgewezen, omdat appellant niet heeft voldaan aan de minimale onderhoudseis voor zijn kinderen.

Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 juli 2019. Bij besluit van 30 januari 2020 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellant deels gegrond verklaard en hem over het vierde kwartaal van 2018 en het derde kwartaal van 2019 alsnog kinderbijslag toegekend, omdat appellant over die kwartalen voldoende aan het onderhoud van zijn kinderen heeft bijgedragen. Voor de overige kwartalen heeft de Svb de afwijzing van de kinderbijslag gehandhaafd, omdat appellant niet heeft voldaan aan de minimale onderhoudseis voor zijn kinderen van € 422,- per kwartaal voor 2018 en € 425,- per kwartaal voor 2019. Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de onderhoudsbijdrage net als de kinderbijslag moet worden verlaagd naar het kostenniveau van het woonland.

Appellant heeft aangevoerd dat de onderhoudsbijdrage net als de kinderbijslag verlaagd moet worden naar het kostenniveau van het woonland. Appellant erkent dat de wetgever heeft overwogen dat de onderhoudsvoorwaarden voor het verkrijgen van kinderbijslag ongewijzigd blijven, maar wijst erop dat daarbij niet is besproken of de onderhoudsbijdrage ook ongewijzigd moet blijven voor kinderen die in het buitenland wonen. De in het Besluit uitvoering kinderbijslag (BUK) vermelde onderhoudsbijdrage is gerelateerd aan het ontvangen van 100% kinderbijslag. Wanneer kinderbijslag wordt verlaagd omdat de onderhoudskosten van een kind in Marokko lager zijn dan die van een kind in Nederland, dan moet ook de onderhoudsbijdrage worden verlaagd. Door dat niet te doen, wordt van ouders met een kind in Marokko een relatief hogere onderhoudsbijdrage verlangd. Volgens appellant is hier sprake van een ongeoorloofd onderscheid naar woonplaats en is sprake van strijd met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).

De Svb heeft verzocht om bevestiging van de aangevallen uitspraak.

In geschil is de vraag of de Svb terecht de woonlandfactor niet heeft toegepast op het bedrag van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen van appellant in Marokko.

Op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de AKW heeft de verzekerde overeenkomstig de bepalingen van deze wet recht op kinderbijslag voor een kind dat jonger is dan achttien jaar en dat door hem wordt onderhouden. Op grond van het achtste lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur hierover nadere regels gesteld. Dit is geregeld in artikel 5, eerste lid, van het BUK. Voor het tweede en derde kwartaal van 2018 was de vereiste onderhoudsbijdrage om voor kinderbijslag in aanmerking te komen € 422,- en voor het eerste en tweede kwartaal van 2019 € 425,-.

Artikel 12, eerste lid, van de AKW benoemt het basiskinderbijslagbedrag over een kalenderkwartaal. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de AKW, voor zover hier van belang, bedraagt het basiskinderbijslagbedrag voor een kind dat woont buiten Nederland een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het bedrag, genoemd in het eerste lid. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland. Op grond van artikel 12, derde lid, van de AKW bedraagt het over een kalenderkwartaal te betalen bedrag, afhankelijk van de leeftijd van het kind, 70%, 85% of 100% van het op grond van het eerste en tweede lid vastgestelde basiskinderbijslagbedrag.

De Raad concludeert hieruit dat de wetgever met de invoering van het woonlandbeginsel heeft beoogd de hoogte van de uitkering af te stemmen op het kostenniveau van het land waar de belanghebbende of het kind woont zonder wijziging te brengen in de voorwaarden voor het verkrijgen van een recht op kinderbijslag. De Raad volgt de rechtbank dan ook in zijn oordeel op dit punt.

Uit het voorgaande volgt dat de Svb, bezien naar nationaal recht, bij het bestreden besluit terecht het woonlandbeginsel niet heeft toegepast op het bedrag van de onderhoudsbijdrage voor de kinderen van appellant in Marokko.

Vervolgens is de vraag aan de orde of artikel 5, eerste lid, van het BUK in dit geval (gedeeltelijk) buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het in artikel 14 van het EVRM (althans artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM), in artikel 26 van het IVBPR en in artikel 1 van de Grondwet neergelegde verbod van discriminatie.

Appellant stelt in wezen dat hij als verzekerde met uitwonende kinderen in Marokko ten onrechte op dezelfde wijze wordt behandeld als een verzekerde met uitwonende kinderen in Nederland. Nu de vereiste onderhoudsbijdrage voor deze kinderen gelijk is, terwijl de onderhoudskosten van een kind in Marokko lager zijn dan die van een kind in Nederland, wordt van appellant een relatief hogere onderhoudsbijdrage verlangd. Vervolgens is de kinderbijslag voor een kind in Nederland wel weer hoger dan de kinderbijslag voor een kind in Marokko.

De Raad leidt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over artikel 14 van het EVRM af, dat het niet alleen verboden is gelijksoortige gevallen zonder toereikende rechtvaardigingsgrond ongelijk te behandelen, maar dat ook gelijke behandeling van ongelijke gevallen, waarbij materiële ongelijkheid wordt gecreëerd doordat de ene categorie feitelijk in een ongunstiger positie terecht komt dan de andere categorie, kan leiden tot een schending van artikel 14.² Dit is het geval wanneer daarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Indien relevante verschillen bestaan tussen twee categorieën van gevallen en de ene categorie door toepassing van de regel in een ongunstiger situatie komt te verkeren dan de andere, moet worden beoordeeld of met de gelijke behandeling een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en of voldaan is aan het vereiste van proportionaliteit. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of, en in welke mate, verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is onder andere afhankelijk van de regelgeving die wordt beoordeeld en van de aard van het gemaakte onderscheid. In dit geval ligt ter beoordeling een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid voor. Op dat gebied hebben de verdragsstaten in het algemeen een ruime beoordelingsmarge. Dat is in dit geval niet anders. Appellant beroept zich namelijk op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM. Van een materiële ongelijke behandeling op grond van een als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken, is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde ‘very weighthy reasons’-toets niet aan de orde is.

Het verschil in kostenniveau tussen Marokko en Nederland en het daarmee samenhangende verschil in kosten van levensonderhoud voor kinderen in Marokko en voor kinderen in Nederland, op grond waarvan het bedrag aan kinderbijslag voor kinderen in Marokko is gesteld op een lager bedrag dan voor kinderen in Nederland, levert voor de toepassing van de kinderbijslagwetgeving op het eerste gezicht een relevant verschil op tussen verzekerden met kinderen in Nederland en verzekerden met kinderen in Marokko. Dat toch voor beide categorieën een gelijke onderhoudseis wordt gesteld, kan daarom mogelijk een door artikel 14 van het EVRM verboden discriminatie opleveren. Om vast te stellen of van verboden discriminatie sprake is moet de Raad in de eerste plaats de vraag beantwoorden of, als gevolg van de gelijke onderhoudseis, verzekerden met kinderen in Marokko in een materieel ongunstiger situatie verkeren dan verzekerden met kinderen in Nederland. Zo ja, dan rijst de vraag of voor deze materiële ongelijkheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, gegeven de in 4.9 omschreven beoordelingsmarge van de wet- en regelgever.

Naar het oordeel van de Raad kan niet zonder meer worden vastgesteld dat verzekerden met kinderen in Marokko door het systeem van een vaste onderhoudseis in een materieel ongunstiger situatie verkeren dan verzekerden met kinderen in Nederland. Niet gebleken is dat de feitelijke onderhoudskosten voor een kind in Marokko zo laag zijn dat de drempel van 422 dan wel 425 euro per kind per kwartaal irrealistisch is. Weliswaar kan voor kinderen die in Nederland wonen een groter deel van de minimaal vereiste onderhoudsbijdrage uit de kinderbijslag worden betaald dan voor kinderen die in Marokko wonen, maar vanwege het hogere kostenniveau in Nederland is zeker niet uit te sluiten dat verzekerden met kinderen in Nederland uiteindelijk netto (dat wil zeggen: na aftrek van de kinderbijslag) meer bijdragen aan het onderhoud van deze kinderen dan verzekerden met kinderen in Marokko. Dat sprake is van materiële benadeling van verzekerden met kinderen in Marokko staat dus geenszins vast.

Voor zover al sprake is van materiële benadeling van verzekerden met kinderen in Marokko, bestaat hiervoor naar het oordeel van de Raad een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met de vaste onderhoudseis wordt naar het oordeel van de Raad een legitiem doel nagestreefd. Verder is de vaste onderhoudseis geschikt om dit doel te bereiken en wordt zij op coherente wijze toegepast. In dit verband overweegt de Raad als volgt.

Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van de Grondwet is er geen grond om andere, strengere maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.

Uit het voorgaande volgt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering om het woonlandbeginsel toe te passen niet leidt tot een schending van de in 4.14 genoemde discriminatieverboden.

Uit 4.1 tot en met 4.15 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Appellant heeft dus geen recht op kinderbijslag over het tweede en derde kwartaal van 2018 en over het eerste en tweede kwartaal van 2019.