Centrale Raad van Beroep, 14-02-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:510, 15/6305 AKW

Per 1 januari 2015 is de Whek in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 7b van de AKW gewijzigd. Op grond van artikel 7b, eerste lid, van de AKW, zoals dat luidt per 1 januari 2015, heeft geen recht op kinderbijslag de verzekerde ten behoeve van het kind, indien dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Ingevolge het tweede lid is het eerste lid niet van toepassing indien dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal woont in een land waarin ten behoeve van hem op grond van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PbEU L 166) recht op kinderbijslag bestaat.

Op grond van artikel 41b, eerste lid, van de AKW blijft op de persoon die op grond van een verdrag, de voorlopige toepassing van een verdrag dan wel een daarmee gelijk te stellen situatie in afwijking van artikel 7b recht heeft op kinderbijslag en wiens recht op kinderbijslag uitsluitend zou eindigen als gevolg van de opzegging of wijziging van dat verdrag, de beëindiging van de voorlopige toepassing van dat verdrag dan wel de beëindiging van een daarmee gelijk te stellen situatie, artikel 7b gedurende de eerste twee kalenderkwartalen vanaf de buitenwerkingtreding van het verdrag, de inwerkingtreding van de desbetreffende wijziging respectievelijk de beëindiging van de voorlopige toepassing of de beëindiging van de daarmee gelijk te stellen situatie buiten toepassing. Ingevolge het tweede lid blijft het eerste lid van toepassing zolang het kind op de eerste dag van de in dat lid bedoelde kalenderkwartalen woont in hetzelfde land als waar hij op de eerste dag van het daaraan voorafgaande kalenderkwartaal woonde en de verzekerde blijft voldoen aan de overige voorwaarden voor het recht op kinderbijslag.

Ingevolge artikel 33, eerste lid, van het NTV hebben Turkse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en waarvan de kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed, recht op kinderbijslag onder dezelfde voorwaarden als Nederlandse werknemers.

Partijen verschillen van mening over de vraag op welke wijze artikel 33, eerste lid, van het NTV moet worden uitgelegd. Deze vraag dient te worden beantwoord aan de hand van de maatstaven van de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (Trb. 1972, 51, Trb. 1985, 79), welke artikelen in lijn zijn met de algemene volkenrechtelijke interpretatieregels zoals deze golden ten tijde van het sluiten van het NTV in 1966. Op grond van artikel 31, eerste lid, van het Verdrag van Wenen moet artikel 33, eerste lid, van het NTV worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van deze bepaling met inachtneming van de context en in het licht van voorwerp en doel van het NTV.

Nu de werkingssfeer van artikel 33, eerste lid, van het NTV is beperkt tot werknemers met uitsluitend de Turkse nationaliteit, rijst de vraag of deze personen ook daadwerkelijk in Nederland werkzaam moeten zijn om onder het toepassingsbereik van deze bepaling te kunnen vallen. Gelet op de tekst van het artikellid en de historische context van het NTV dient die vraag bevestigend te worden beantwoord, zij het dat, zoals ook de Svb ter zitting heeft verklaard, personen die een kortdurende uitkering op grond van één van de werknemersverzekeringen (de Werkloosheidswet of de Ziektewet) ontvangen, ook moeten worden aangemerkt als werknemer die werkzaam is in Nederland.

De Raad ziet aanleiding om ook de volgende vraag naar de uitleg van artikel 33, eerste lid, van het NTV te beantwoorden, namelijk die naar de materiële reikwijdte ervan. In het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 7 juni 2013 (W12.13.0052/III), dat in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel inzake de Whek is uitgebracht, is de opvatting verwoord dat de tekst van artikel 33, eerste lid, van het NTV niet duidelijk is en dat dit artikellid zowel ruim als beperkt kan worden uitgelegd. De beperkte uitleg houdt volgens het advies in dat Turkse werknemers die in Nederland werkzaam zijn, ten aanzien van hun in Turkije verblijvende kinderen evenveel recht hebben op kinderbijslag als Nederlandse werknemers van wie de kinderen in Turkije wonen. De ruime uitleg houdt in dat Turkse werknemers die in Nederland werkzaam zijn, ten aanzien van hun in Turkije verblijvende kinderen eenzelfde recht hebben op kinderbijslag als Nederlandse werknemers, alsof die kinderen in Nederland wonen. De Svb bepleit een beperkte uitleg. Zoals onder 4.3.3 is geoordeeld, biedt de tekst van artikel 33, eerste lid, van het NTV en de parlementaire geschiedenis van het NTV, en van de latere wijzigingen, onvoldoende aanknopingspunten voor de beantwoording van de vraag naar de uitleg van dat artikellid. De uitleg dient te worden bepaald aan de hand van de context en in het licht van voorwerp en doel van het NTV. Het NTV kent in artikel 4 een algemene gelijkstellingsbepaling, waarin is bepaald dat onderdanen van één van de verdragspartijen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de andere partij onderworpen zijn aan de verplichtingen en gerechtigd zijn tot de voordelen voortvloeiende uit de in artikel 2 genoemde wettelijke regelingen. Met dat artikel is bepaald dat in zijn algemeenheid geen onderscheid naar nationaliteit mag worden gemaakt, ook niet bij het vaststellen van het recht op kinderbijslag. Artikel 33, eerste lid, van het NTV is een bijzondere bepaling waarmee een specifiekere situatie wordt geregeld. In de eerste plaats betreft het de aanspraak op kinderbijslag in de situatie dat de kinderen in Turkije verblijven. Naar het oordeel van de Raad dient deze bepaling zo te worden geïnterpreteerd dat het feit dat de kinderen in Turkije verblijven, op zichzelf geen beletsel kan vormen voor een recht op kinderbijslag. Wel is dit recht op kinderbijslag verbonden aan dezelfde voorwaarden als die gelden voor Nederlandse werknemers in een zuiver interne Nederlandse situatie. Met deze voorwaarden wordt uitsluitend gedoeld op de overige in de AKW vermelde voorwaarden, die geen verband houden met de woonplaats van de kinderen. Deze uitleg is in lijn met de context en één van de doelstellingen van het NTV, namelijk het laten vervallen van woonplaatseisen voor onderdanen van één van de verdragspartijen.

Uit 4.4.1 volgt dat de voorwaarde van artikel 7b, eerste lid, van de AKW, dat een kind van de verzekerde in Nederland dient te wonen, ten aanzien van Turkse werknemers die niet tevens de Nederlandse nationaliteit bezitten, en die in Nederland werkzaam zijn, in strijd is met artikel 33, eerste lid, van het NTV.

Appellanten hebben aangevoerd dat de toepassing van artikel 7b van de AKW leidt tot een ongerechtvaardigd onderscheid naar nationaliteit. In dit verband is een beroep gedaan op artikel 3 van Besluit 3/80, artikel 9 van de Associatieovereenkomst en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol).

De hiervoor genoemde artikelen van Besluit 3/80 en de Associatieovereenkomst zijn beide bepalingen die discriminatie naar nationaliteit verbieden. In het midden wordt gelaten de vraag naar de toepasbaarheid van deze bepalingen op de diverse appellanten. Indien er sprake zou zijn van indirecte discriminatie naar nationaliteit, dan bestaat voor deze ongelijke behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging.

Een indirect onderscheid naar nationaliteit is niet zonder meer verboden, maar kan worden gerechtvaardigd indien daarvoor een objectieve en redelijke grond bestaat. Het gemaakte onderscheid moet daarnaast geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en het mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.

In de memorie van toelichting (TK 2011/12, 33 162, nr. 3, blz. 2) bij de wijziging van artikel 7b van de AKW wordt het volgende gesteld:

Dit doel moet worden aangemerkt als een legitiem doel. Hierbij speelt mee dat de kinderbijslag betaald wordt uit de algemene middelen; het efficiënt inzetten van deze middelen is in het algemeen belang. Vergelijk in dit verband de onder 2.1 vermelde uitspraak van de Raad van 12 december 2014 waarin ten aanzien van de toepassing van de Wwsz tot hetzelfde oordeel is gekomen.

Tot slot wordt geoordeeld dat het gehanteerde middel in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel, nu het doel van de Whek is dat er geen kinderbijslag meer wordt toegekend ten behoeve van een kind dat niet in Nederland woont.

Gelijk aan de onder 4.6.5 vermelde uitspraak van de Raad van 12 december 2014, wordt geoordeeld dat een toetsing aan artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol niet leidt tot een ander resultaat. Met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat slechts dan kinderbijslag bestaat indien het kind in Nederland woont, heeft de Staat geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats gemaakt. Er is sprake van een gerechtvaardigd doel, waarbij het middel proportioneel is.